王軍：網(wǎng)約車合規(guī)僵局怎么破

王軍 中國政法大學公司法與投資保護研究所副所長

網(wǎng)約車在我國是先有市場存在，后有行政監(jiān)管。因此，已經(jīng)從事網(wǎng)約車業(yè)務的平臺、車輛和司機都面臨事后合規(guī)化的要求。

具體而言，合規(guī)化就是按照2016年7月交通部等七部委聯(lián)合制定的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》以及各地陸續(xù)公布的地方實施細則，從事網(wǎng)約車業(yè)務的平臺、車輛和司機必須完成行政許可、登記、備案等手續(xù)才能開展業(yè)務，不符合要求的必須停止營運。

在今年5月和8月連續(xù)發(fā)生兩起滴滴順風車乘客遇害案后，交通主管部門加大了網(wǎng)約車合規(guī)化的推進力度。但是，無論是平臺還是車輛和司機，在各地的合規(guī)化過程中普遍遇到一些困難，推進遲緩。中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所監(jiān)管研究部副主任李強治今年7月末公布的階段性研究成果顯示：目前全國網(wǎng)約車細則文件覆蓋率為62．1％，99％以上的網(wǎng)約車司機不合規(guī)。

固然有一部分車主和司機考慮營運成本和風險，不愿意合規(guī)化。但更為重要的原因在于，許多城市的網(wǎng)約車監(jiān)管細則設定了過高甚至無法逾越的準入門檻；同時，一些地方的監(jiān)管機關(guān)又在監(jiān)管規(guī)章之上增設了更多的行政許可事項和條件，抬高了合規(guī)成本。

這造成了目前網(wǎng)約車合規(guī)化進程中的僵局：一方面，網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)章和地方細則陸續(xù)公布，條塊密織的監(jiān)管之網(wǎng)恢宏鋪開，合規(guī)化似乎勢不可擋；另一方面，合規(guī)門檻高，合規(guī)難、合規(guī)貴，甚至許多人沒有資格去合規(guī)，已經(jīng)從事網(wǎng)約車業(yè)務的人員絕大部分難以或無法合規(guī)。有法規(guī)而不執(zhí)行，或者有選擇地執(zhí)行，顯然不符合法治要求。但不計后果強行清除全部不合規(guī)車輛，則勢必導致服務供給斷崖式下跌，嚴重影響城市（尤其是大城市）居民的出行質(zhì)量，同時也對業(yè)內(nèi)人員的就業(yè)和收入造成沖擊，給各地的就業(yè)環(huán)境和社會穩(wěn)定帶來不可忽視的壓力。這就是本文所說的“合規(guī)僵局”。

但是，并不是所有地方都存在上述“合規(guī)僵局”。例如，安徽蕪湖通過“公平競爭審查”，廢除不合理的準入條件、突破監(jiān)管困境的做法，就可以說是遍地“僵局”中的一股清流。

本文旨在闡明：網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)章不是非要設置高難而苛刻的準入標準；“高門檻”不一定就是“好監(jiān)管”，合規(guī)僵局完全可以避免。而要突破合規(guī)僵局，推進傳統(tǒng)行業(yè)升級轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)多贏，關(guān)鍵在于監(jiān)管者“解放思想”。

一、什么原因造成合規(guī)僵局

當前網(wǎng)約車監(jiān)管的基本思路是，把網(wǎng)約車作為一種新型服務（即“網(wǎng)絡預約出租汽車服務”）納入原有的出租車監(jiān)管體系。

根據(jù)2016年7月公布的暫行辦法，所有原來從事網(wǎng)約車服務的從業(yè)人員只有兩個選擇：要么按照監(jiān)管要求注冊為全職的網(wǎng)約車從業(yè)者（包括將符合標準的車輛變更為營運車輛），要么退出這個行業(yè)。兼職網(wǎng)約車服務（即以非營運車輛提供營利性服務）是不允許的，即便司機和車輛符合平臺設置的資質(zhì)、安全和保險條件。非營運車輛盡管可以作“順風車”，但由于順風車的非營利屬性，其日接單量（每日限2至8單不等）和收費金額都有限制，不可能替代原有的兼職網(wǎng)約車。

簡單地說，要么全職，要么不做；兼職網(wǎng)約車或者汽車共享，也即作為網(wǎng)約車發(fā)展根基的分享經(jīng)濟的特征，是不見容于目前的監(jiān)管體系的。

學者李強治公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月，全國共有210個城市（包括4個直轄市和206個地級市）出臺了網(wǎng)約車實施細則。在暫行辦法確定的監(jiān)管思路之下，許多城市果然就按照原有出租車行業(yè)的監(jiān)管理念制定了網(wǎng)約車實施細則，其特點可以說是“限”字當頭。

對車輛，許多城市在軸距、車價、排量、功率、車身尺寸、車齡等方面設定了高于傳統(tǒng)巡游出租車的標準。這些標準顯然與服務質(zhì)量和安全水平?jīng)]有關(guān)系，但提高了合規(guī)成本。例如，大連、蘭州等17個城市要求車輛軸距大于2700毫米；廈門、大連、佛山要求發(fā)動機排量不低于2．0L或1．8T，或功率不低于 110kw；18個城市要求車價高于15萬元，近一半城市要求車價高于12萬元或當?shù)匮灿诬嚻骄鶅r格的1．3倍以上。此外，全國有80多個城市對網(wǎng)約車準入車齡提出了較高要求，廣州、青島等地要求車輛必須是1年內(nèi)的新車，福州、廈門等60多個城市要求車齡不滿3年。

對司機，一些城市規(guī)定了戶籍限制。在北京、天津這些網(wǎng)約車用戶量較高的城市，地方細則只允許有本地戶籍的司機申請網(wǎng)約車從業(yè)資格。在資格考試上，有些地方的考題設置了與服務質(zhì)量無關(guān)、不必要的難題。有的地方仍然在用考傳統(tǒng)出租車司機的方式考網(wǎng)約車司機。例如，一位通過考試的有某一線大城市戶籍的網(wǎng)約車司機告訴筆者，資格考試中最難的是識別街道路線，尤其是那些小街道。實際上，在有地圖導航的條件下，司機沒有必要像傳統(tǒng)出租車司機那樣必須成為“活地圖”才能提供優(yōu)質(zhì)服務。

對平臺，許多城市實際上增設了行政許可的條件。例如，網(wǎng)約車平臺的線上服務本來是跨地域的，但許多城市要求平臺公司必須在本地設立分公司之后才能申請網(wǎng)約車平臺資格。目前全國將近300個地級市，如果每個地級市都要設立分公司，平臺的經(jīng)營成本和申請難度顯然大幅加重。

今年2月，交通運輸部出臺《網(wǎng)絡預約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運行管理辦法》，要求自3月1日起，網(wǎng)約車平臺企業(yè)數(shù)據(jù)傳輸至部級平臺后，由部級平臺實時轉(zhuǎn)發(fā)至相關(guān)省級平臺及城市監(jiān)管平臺。事實上，有些城市的本地監(jiān)管系統(tǒng)尚未建成，接入平臺數(shù)據(jù)目前還無法操作。增設行政許可條件同樣增加了合規(guī)成本，使得很多地方的合規(guī)化進程遲緩下來或者處于停滯狀態(tài)。

二、合規(guī)僵局有什么后果

合規(guī)僵局的直接結(jié)果就是網(wǎng)約車服務供給減少。這是不難理解的。

許多網(wǎng)約車全職從業(yè)者自知難以或者無法合規(guī)化，于是逐漸退出這個行業(yè)。原來兼職從事網(wǎng)約車服務的車主本來就沒有全職作網(wǎng)約車的打算，沒有必要為了每周幾單的收入去冒違規(guī)罰款的風險。因此，在北京這類超大城市，隨著交管部門查處非法營運力度的增強，網(wǎng)約車供給急劇減少、“打車難”重新浮現(xiàn)。

合規(guī)僵局令已進入行業(yè)并打算繼續(xù)營運的從業(yè)者難以形成穩(wěn)定的就業(yè)預期。平臺經(jīng)濟已成為我國勞動者就業(yè)的重要渠道。國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心今年3月發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟發(fā)展年度報告（2018）》顯示，2017年我國提供共享經(jīng)濟服務的人數(shù)約為7000萬，比上年增加1000萬人；共享經(jīng)濟平臺企業(yè)員工數(shù)約716萬，比上年增加131萬，占當年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)的9．7％。

另據(jù)首都經(jīng)濟貿(mào)易大學中國新就業(yè)形態(tài)研究中心2017年和2018年發(fā)布的報告，2016年至2017年，滴滴出行平臺的司機中，19％來自去產(chǎn)能行業(yè)，8％來自復員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人，6％來自失業(yè)人員，7％來自零就業(yè)家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬車主和司機在滴滴平臺獲得收入，其中大部分為工作時間較短的兼職人員，整體平均月收入水平為1979元。

筆者訪談的幾位尚未合規(guī)的某一線大城市司機，都很關(guān)心本地的戶籍限制能否放開，自己究竟能不能合法地開網(wǎng)約車。對很多網(wǎng)約車從業(yè)者來說，這樣一份時間相對自由、收入尚可維持家庭生計的工作，是有吸引力的。失去這份工作可能使他們的家庭在短期內(nèi)陷入財務困境。

合規(guī)僵局也造成了出租車行業(yè)自身的割裂。盡管網(wǎng)約車被作為出租車行業(yè)的一部分納入進來，但是，新舊板塊一直難以融合，更遑論傳統(tǒng)巡游出租車的升級轉(zhuǎn)型。一方面，傳統(tǒng)出租車公司的管理和利益分配模式嚴重落后，巡游出租車司機流失嚴重，出租車職業(yè)日益缺乏就業(yè)吸引力。另一方面，由于平臺、車輛和司機的合規(guī)成本高，傳統(tǒng)出租車公司與網(wǎng)約車平臺在資源（包括車輛和司機）方面雙向流動的通道并不順暢。

對司機的戶籍限制是某一線城市網(wǎng)約車合規(guī)僵局的主要原因之一。的確，相關(guān)的管理條例規(guī)定，出租車駕駛員必須具備“本市常住戶籍”。但是，戶籍限制并不是一個好的管制手段，甚至可以說是很糟糕的辦法。且不說它直接違反了《就業(yè)促進法》規(guī)定的勞動者平等就業(yè)權(quán)，對外地勞動者構(gòu)成歧視。單就出租車行業(yè)自身而言，戶籍限制實際上早已成為出租車行業(yè)自廢武功的損招。

近10年來，巡游出租車職業(yè)對該城市本地人日益缺乏吸引力，司機大量流失，同時老司機到齡退休的越來越多，有本地戶籍的司機嚴重青黃不接。司機供給不足直接導致出租車服務的不足，出租車公司收入下降，這種局面反過來又加劇了出租車行業(yè)對就業(yè)者缺乏吸引力的局面，形成惡性循環(huán)。官方承認了一些極端情況，比如“部分企業(yè)為確保營收，招錄部分無出租汽車從業(yè)資格證的駕駛員開展非法經(jīng)營”。

三、蕪湖為什么沒有合規(guī)僵局

為什么說蕪湖的網(wǎng)約車監(jiān)管舉措是一股清流？

因為，在眾多城市設立高難度準入門檻的情況下，蕪湖通過公平競爭審查，降低了網(wǎng)約車準入條件；在多數(shù)城市陷入合規(guī)僵局的時候，蕪湖的網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展平穩(wěn)，并正在帶動巡游出租車業(yè)態(tài)的升級轉(zhuǎn)型。10月上旬，筆者走訪了蕪湖市交通局的主管領(lǐng)導，并與幾位出租車公司負責人、巡游車司機和網(wǎng)約車司機交談。面對面的交流幫助筆者獲知了更多信息，一些疑惑得以厘清。

2017年7月，蕪湖市也出臺了自己的網(wǎng)約車細則。有直轄市和省會城市相關(guān)政策的示范，蕪湖市也像之前許多地方一樣對網(wǎng)約車平臺、車輛和司機設置了比較高的準入門檻。但是，細則發(fā)布后，交通局很快發(fā)現(xiàn)，已有網(wǎng)約車從業(yè)者的合規(guī)化意愿很低，符合標準的車輛很少，細則實際上很難“落地”。另一方面，由于合規(guī)門檻高，不合規(guī)的網(wǎng)約車照常運營，巡游出租車司機對此抵觸情緒很大。行業(yè)維穩(wěn)的壓力促使主管部門考慮修訂細則。

2017年11月，蕪湖市啟動對細則的審查和修訂工作。按照2016年頒行的《國務院關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》和國家發(fā)改委等部門2017年10月印發(fā)的《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，對原網(wǎng)約車細則實施公平競爭審查。2018年5月，完成對細則的修訂。

修訂后的細則刪除了不必要、不合理或歧視性的準入條件，全面降低了準入門檻。主要包括：

首先，關(guān)于平臺準入條件，刪除了在本地設立分支機構(gòu)的要求，平臺只需在蕪湖有服務機構(gòu)即可；刪除了平臺數(shù)據(jù)信息接入市交通主管部門監(jiān)管平臺的要求；不在要求平臺必須在蕪湖納稅。其次，對于車輛，放寬了車齡限制，從3年延長到5年，降低了車輛的軸距和排量要求，網(wǎng)約車的軸距和排量只須不低于巡游車的軸距和排量。第三，司機方面，新細則將“取得市區(qū)居住證”改為“取得本市居住證”，降低了外地戶口司機取得網(wǎng)約車駕駛員證的難度；刪除了網(wǎng)約車駕駛員證6年有效的規(guī)定，意味著從業(yè)資格長期有效。最后，平臺、車輛和司機三證分別申請、分開許可，互不關(guān)聯(lián)。

蕪湖新細則實施時間不過6個月，現(xiàn)在斷言其效果為時尚早。但很明顯的是，蕪湖并未出現(xiàn)合規(guī)僵局?；蛘哒f，2017版舊細則造成的短暫僵局已經(jīng)被2018版新細則成功破解。破解僵局的方法并不神秘，那就是根據(jù)本地實際情況和網(wǎng)約車安全營運的要求，降低市場準入門檻。截至10月初，蕪湖已有12家平臺取得經(jīng)營許可證，將近600輛車輛取得道路運輸證，8000多名司機取得網(wǎng)約車從業(yè)資格。黑車橫行的狀況得以改觀。

在蕪湖，筆者訪談的四名合規(guī)網(wǎng)約車司機，職業(yè)背景和家庭收入情況各不相同，但他們選擇網(wǎng)約車職業(yè)的原因是相似的：網(wǎng)約車提供了一份時間相對靈活、收入比較穩(wěn)定的工作。

另一場訪談中，一位老出租車司機對新細則的看法給筆者留下深刻印象。他說，新細則出臺后，出租車司機們“穩(wěn)定下來”。什么原因呢？因為，新細則給巡游出租車司機提供了一條轉(zhuǎn)型出路，出租車司機也有機會開網(wǎng)約車。新細則把準入車齡延長為5年的目的之一，就是為了便于出租車司機帶車轉(zhuǎn)型。這位司機本人盡管還在一家公司開傳統(tǒng)的巡游出租車，但他和很多出租車司機一樣也考取了網(wǎng)約車駕駛員資格證。

可見，降低網(wǎng)約車準入門檻，不僅擴大了網(wǎng)約車的供給，同時也起到了打通新舊業(yè)態(tài)之間的資源流動，為傳統(tǒng)出租車及其從業(yè)者提供轉(zhuǎn)型通道的作用。

四、合規(guī)僵局怎么破

網(wǎng)約車合規(guī)僵局出現(xiàn)的根本原因是，一些地方細則在平臺、車輛和司機的準入上設定了與服務質(zhì)量和安全無關(guān)的、不合理的高標準。

合規(guī)僵局應當引起網(wǎng)約車政策制定者的認真反思：為什么合規(guī)化難以推進？監(jiān)管細則是否符合國務院的簡政放權(quán)、公平競爭要求？是否不當限制了勞動者的平等就業(yè)權(quán)，減損了本地的就業(yè)機會？是否為新舊業(yè)態(tài)的融合發(fā)展、資源優(yōu)化配置提供了必要條件？現(xiàn)有的準入標準是否過度限制了網(wǎng)約車服務的供給，是否造成了新的“打車難”？

11月初，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號），要求國家市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委推進“公平競爭審查制度”，廢除妨礙“統(tǒng)一市場和公平競爭”的各種規(guī)范文件。

“公平競爭審查”為糾正各地的不合理準入規(guī)章提供了法制手段，同時也是破除網(wǎng)約車合規(guī)化僵局的良好契機。在這個方面，蕪湖的做法是有標桿意義的。盡管蕪湖細則不是每個城市都可以完全復制的，但實事求是，通過簡政放權(quán)、公平競爭審查，刪減“有害管制”和“冗余管制”的思路，是各地可以學習的。